SON yirmi yıllık dönemde, Türkiye dahil IMF’ye üye ülkelerin %75’ine yakın bir kısmında çeşitli boyutlarda bankacılık krizleri yaşandı. Finansal sistemin çöküş ihtimalini azaltmak ve krizlerin maliyetini sınırlandırmak amacıyla, tüm ülkelerin bir tür “finansal güvenlik ağı” oluşturdukları görülüyor. Bu güvenlik ağının unsurlarından bir tanesi de “mevduat sigortası”. Peki nedir bu “finansal güvenlik ağı” ve “mevduat sigortası”?
Finansal güvenlik ağı bir bankanın tasfiyesi ya da iflası durumunda banka mevduat müşterilerinin zararlarını sınırlandırmayı ya da önlemeyi amaçlayan mali düzenleme ve kurumların tümü olarak tanımlanıyor. Bankaların risk alma eğilimini sınırlandırmayı amaçlayan bu sistem genellikle iki farklı mekanizmaya dayanıyor: ‘Piyasa Disiplini’ ve ‘Yasal Düzenlemeler’.
Piyasa Disiplini aslında, bankaya mevduat yatıran mudilerin ya da diğer yollarla bankaya borç verenlerin çeşitli davranış tarzları ile banka üzerinde uyguladıkları disiplini tanımlıyor. Bu davranışlar; mudilerce bankanın risklilik durumunu değerlendirerek; o bankaya mevduat yatırmama, daha önce yatırılmış mevduatını geri çekme, ya da diğer bankalara göre daha yüksek bir fiyat (mevduat faiz oranı) talep ederek mevduat yatırma şeklinde ortaya çıkıyor. Bankaya kredi verenler de benzer davranışlarla piyasa disiplini uygulayabiliyorlar.
Yasal düzenlemeler ise toplumsal riski sınırlandırmak ve banka mali yapılarını güçlendirmek için banka faaliyetlerinin düzenlenmesine yönelik tedbirleri ihtiva ediyor. Burada asıl mesele, yapılacak düzenlemelerin ortaya çıkardığı finansal güvenlik ağının piyasa disiplinini azaltıcı değil, etkin bir şekilde işleyişini sağlayıcı nitelikte olmasında yatıyor.
Mevduat sigortası ise, bahsettiğimiz çerçevede finansal güvenlik ağının bir unsuru olarak, bir bankanın iflası ya da ödeme yükümlülüklerini yerine getirememesi durumunda, mudilerin tümüyle ya da önceden belirlenen bir miktara kadar tazmin edilmesini öngören bir güvence sistemi olarak karşımıza çıkıyor.
Mevduat sigortasının, mudilerin –mevduatlarını çekmek için– bankaya toplu akınını önleme konusunda ve dolayısıyla finansal istikrarı sağlama konusunda en optimum politika olup olmadığı tartışması bir yana, tüm iktisatçılar mevduat sigortasının bir “ahlakî riziko” kaynağı olduğu konusunda hemfikirler. Mevduat güvencesi bankaları yüksek riskli-yüksek getirili alanlara yatırım yapma eğilimine sokabilir. Çeşitli bankaların tek başlarına girdikleri riskler birbiriyle bağlantılı riskler ise, risklerin gerçekleşmesi ile birlikte birden fazla banka iflasa sürüklenebiliyor ve sistemik banka krizleri daha sık görülür hale geliyor. Dolayısıyla sistemik banka krizi; bankacılık sektörünün önemli bir kısmının yükümlülüklerini yerine getiremez hale geldiği ve parasal ya da denetleyici mercilerin özel desteği olmadan faaliyetlerine devam edemediği durumları ifade ediyor.
Ancak mevduat sigortası bir yandan kendi kendini besleyen mudi paniğini hafifleterek bankacılıkta istikrara katkı sağlama potansiyeline sahipken, diğer yandan, bankaları aşırı risk alma konusunda dikkatsiz ve daha serazat davranmaya teşvik ederek bankacılıkta istikrarı sekteye uğratma riski taşıyor. Bu sebeple, mevduat sigortasının net etkisi teorik olarak belirsiz olup, bu sistemin istikrara ne ölçüde katkı sağladığı ancak yaşadığımız pratiklerden anlaşılabiliyor.
Örneklerin Gösterdiği Gerçekler
Mevduat sigorta sisteminin bankacılık sektöründeki istikrara ne ölçüde katkı sağladığını araştıran birçok araştırma mevcut. Örneğin, Dünya Bankası ekonomistleri Demirgüç-Kunt ve Detragiache’nin çalışması önemli olduğu kadar çarpıcı bulgular içeriyor. 1980-1997 arasındaki dönemi inceleyen ve çok sayıda ülkeyi araştırmaya dahil eden bu çalışmaya göre mevduat sigortasına sahip ülkelerin sistemik banka krizleriyle karşılaşma ihtimali daha yüksek; bu ülkeler aynı zamanda sistemik risk faktörlerine de daha fazla maruz kalıyorlar.
Bir diğer örnekte saygın bir ekonomist olan Kane, 1980’li yıllarda ABD’de yaşanan ciddi boyuttaki Tasarruf-Kredi Krizi’ni ele alıyor. Kane bu krize yol açan asıl sebebin büyük ölçüde “ahlaki riziko” ile ilgili olduğunu ve bunun da esas itibarıyla –finansal serbesti, yasal düzenleme ve denetlemedeki yetersizlik gibi faktörler yanında– ülkedeki son derece cömert mevduat sigorta sisteminden kaynaklandığını ortaya koyuyor.
Finansal güvenlik ağına ilişkin yapılacak mevduat sigortası gibi düzenlemelerin piyasa disiplinini zayıflatmaması, bu disiplini zaafa uğratacak ters teşvikler üretmemesi gerekiyor. Yine Demirgüç-Kunt ve Huızınga’nın 2000 yılında yaptıkları; finansal güvenlik ağı ve piyasa disiplini arasındaki ilişkiyi araştıran bir çalışmanın bulguları ise şöyle:
“Kurumsal gelişmenin daha ileri seviyede olduğu ülkelerde piyasa disiplini genelde daha güçlüdür. Güvence kapsamı genişledikçe (azami güvence miktarı arttıkça) piyasa disiplini azalmaktadır. Sadece devlet tarafından fonlanan mevduat sigorta fonları piyasa disiplinini azaltmakta ve, kezâ mevduat sigorta fonunun kamu tarafından yönetilmesi piyasa disiplinini azaltıp ahlakî rizikoyu artırmaktadır”.
Dolayısıyla mevduat sigortasına ilişkin tartışmalar son yıllarda mevduat sigortasının kurulup kurulmaması tartışmasından ziyade, kurulacak sigortanın kapsamı, fonlama kaynağı ve yönetimi gibi kurumsal detaylara ilişkin tartışmalara kaydı. Zira; kapsam, fonlama kaynağı ve yönetim gibi kurumsal detayların piyasa disiplininin derecesini belirlemede önemli faktör olduğu gözleniyor.
Son yirmi yıllık dönemde Türkiye dahil çoğu ülke bankacılık sistemlerinde pahalı onarımlar gerektiren krizler yaşadı. Araştırmalar bize, bu krizlerin sonucu ortaya çıkan yüksek kamu bütçe maliyetlerinin sistematik olarak isabetsiz kriz yönetimi stratejileri ile ilgili olduğunu ve sınırsız mevduat sigortası, düzenleme ve denetleme mercilerinin gösterdiği müsamaha ve borçlunun kurtarılması gibi faktörlerin krizin maliyetini çok önemli miktarlarda artırdığını gösteriyor.
Mevduat Sigortası Türkiye’de Nasıl Çalışıyor?
İyi düzenlenip yönetilen bir finansal güvenlik ağının piyasa disiplini ile yasal düzenleme arasında sağlıklı bir denge kurarak, sistemin “ahlaki riziko”ya yol açacak ters teşvikler yaratmasına müsaade etmemesi gerekiyor. Zira, bankacılıkta aşırı cömert bir koruma sistemi kolaylıkla, riski artıcı ahlaki riziko problemlerine yol açabiliyor ve korumayı amaçladığı sistemin bizatihi kendisini istikrarsız hale getirebiliyor.
Türkiye’de mevduatın güvence altına alınması ile ilgili ilk düzenlemeler 1936 yılına kadar uzanıyor. Bugün yürürlükteki mevduat sigorta sistemi ise 2002 yılında benimsenen çeşitli değişikliklerle son şeklini aldı. Mevcut sistemin temel özellikleri ana hatları ile şöyle: Devlet bünyesinde kurulmuş olması, tüm mevduat bankaları için katılım zorunluluğu, finansmanın bankalardan toplanan sigorta primlerinden elde edilmesi ve sınırlı güvence kapsamı. 1994 yılında 3 bankanın iflası sonucu yaşanan aşırı güvensizlik ve istikrarsızlık ortamında bir müddet %100 (tam güvence kapsamı) olarak uygulanan mevduat sigortası, gerçek kişilere ait mevduatın kişi başına 50 milyar TL’ye kadar olan kısmını güvence altına alıyordu. Son olarak, 2003 yılı Temmuz ayı başında (İmar Bankası’nın tasfiyesi öncesi) gerçek kişi mevduatlarına 1 yıl süre ile %100 güvence getirildi.
Türkiye son 10 yıllık dönemde bankacılık sektöründe iflaslarla sonuçlanan çeşitli krizler yaşadı. 2001 yılında yaşanan ve 23 bankanın sistemden çekilmesi ile sonuçlanan son kriz, etkileri önümüzdeki yıllarda da devam edecek çok ciddi maliyetler getirdi. Benzer sorunları yaşayan diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de, yaşanan bu tür krizlerin ve yol açtığı yüksek maliyetlerin, önemli ölçüde, oluşturulan finansal güvenlik ağı ve kriz yönetim stratejileri ile ilgili olduğunu düşünüyoruz.
Burada temel sorunlardan birisi; mevduat sigortasının uygulanış biçiminin piyasa disiplinini zayıflatıcı, bankaları aşırı risk alma konusunda teşvik edici ve “ahlaki riziko”ya yol açıcı tarzda oluşudur. Bankalar arasında mali yapı ve taahhütlerini yerine getirebilme kabiliyeti açısından farklılıklar vardır. Bu durum banka mevduatlarını gerçekte risk açısından farklılaştırıyor. Ancak uygulama, bu “doğal” farklılıkların mudi tarafından algılanamaması şeklinde ortaya çıkıyor. Mudi açısından ‘sağlam banka’, ‘zayıf banka’ ayrımı ortadan kalkıyor. Sistemin piyasa disiplinini bozucu ve aşırı korumacı karakteri; yüksek risk alan bankaların sayısında artışa ve bu tür bankaların taşıdıkları risklerin tüm bankacılık sistemi tarafından üstlenilmesine yol açıyor. Sonuçta yüksek risk alan ve rekabeti bozan bankaların yol açtığı yüksek maliyetler hem daha az risk alan ve akılcı davranan bankalar, hem de topyekün toplum tarafından paylaşılmak zorunda bırakılıyor.
Rasyonel ve etkin bir bankacılık sisteminde, kriz dönemlerinde yıpranan güven ve istikrar devletin desteğine fazlaca ihtiyaç kalmaksızın bankacılık sektörünün kendisi tarafından sağlanabilir. Sık sık yaşanan bankacılık krizleri, Türkiye’de bugüne kadar uygulanan finansal güvenlik ağının bankacılıkta kırılganlığı ve istikrarsızlığı azaltıcı yönde değil, tersine arttırıcı yönde işlediğini gösteriyor. Sektörün krizden çıkışı, kendi iç dinamikleri ve işleyişi ile değil, devletin yüksek maliyetli ve bedeli tüm toplum tarafından ödenen zorunlu müdahaleleri ile mümkün olabildi. Sadece 2001 yılında yaşanan son bankacılık krizinin kamu bütçesine tahmini toplam maliyeti yaklaşık 40 milyar dolar olup, bu miktar milli gelirin %20’si gibi yüksek bir orana tekabül ediyor.
Temmuz ayı başında Türkiye İmar Bankası ile ilgili olarak alınan tasfiye kararının, önceki banka tasfiyelerine mukayese ile, olumlu bir yönünün bulunduğunu söyleyebiliriz. Son kararla daha önceki tasfiyelerden farklı olarak, devlet İmar Bankası’nın tüm ödeme yükümlülüklerini üstlenmeyerek toplumu önemli bir mali yükten kurtardı. Ancak, tasarruf mevduat güvencesi miktarının 1 yıllık süre ile 50 milyar TL yerine sınırsız hale getirilmesi, kamuya olması gerekenden daha fazla bir yük getirdi. Böylelikle, sistemin sağlıklı ve etkin bir yapıya kavuşması için gerekli olduğuna inandığımız “piyasa disiplini mekanizması” asgari 1 yıl daha geciktirildi.
Gelecekte benzer ve daha yüksek maliyetlerin yaşanmaması için, mevcut finansal güvenlik ağının gözden geçirilerek, sistemin güvenliğinin sağlanmasında “piyasa disiplini”ne daha fazla ağırlık veren bir çerçevenin oluşturulması gereklidir. Bunun için hiçbir koşulda hiçbir bankanın yükümlülüklerinin artık devlet tarafından üstlenilmeyeceğinin açık bir şekilde ortaya konması, mevduat sigorta kapsamının mümkün olan asgari düzeylerde tutulması, (kişi başına gelir düzeyi çok daha yüksek Avrupa Birliği’nde dahi güvence 20,000 Euro ile sınırlıdır) ve mevduat sigortasının bankaların kendi aralarında oluşturulup yönetilmesi atılacak önemli adımlardır.
Paylaş
Tavsiye Et