TÜRKİYE’DE özelleştirme tartışmalarının son zamanlarda yeni bir boyut kazanmaya başladığını görüyoruz. Özelleştirmeye karşı çıkanlar, hükümetin kamu bankaları başta olmak üzere kamu iktisadi teşekküllerini (KİT’ler) “özelleştirmek” yerine “özerkleştirmesi” gerektiğini seslendiriyor.
“Özerkleştirme”, kamu banka ve iktisadî teşebbüslerini kamu mülkiyetinde tutup, yönetimlerini özerk hale getirerek serbest piyasa (rekabet) şartlarına tâbi şekilde çalıştırmayı öngörüyor. Aslında bu yeni ve orijinal bir fikir değil; bundan 50-60 yıl önce iktisatçı O. Lange tarafından “piyasa sosyalizmi” adı altında ortaya atılan bir öneridir.
İktisat Teorisi Ne Diyor?
Öncelikle belirtelim ki; dünyada son yirmi yıldır yaşanan özelleştirme tecrübesine rağmen, mülkiyetin verimlilik ve ekonomik performans üzerinde ne ölçüde belirleyici bir faktör olduğu hâlâ tartışılıyor. İktisat teorisinin, mülkiyetin etkileri konusunda bir ölçüde “agnostik” bir tavır içinde olduğunu söyleyebiliriz. Teori, mülkiyet-ekonomik performans ilişkisini göz ardı etmemekle birlikte, piyasa yapısının ve rekabet derecesinin mülkiyet kadar ve hatta ondan daha önemli olduğunu ima ediyor.
Kısacası, teorik düzeyde kayda değer bir kafa karışıklığı olduğunu ve teorinin mülkiyet-ekonomik performans konusunda hâlâ kesin ipuçları vermediğini görüyoruz. Söz konusu mülkiyet- ekonomik performans ilişkisinin, kapitalizm ve sosyalizm gibi ideolojik sistem tartışmalarından bağımsız bir tartışma konusu olduğunu da belirtelim.
Uygulama Neyi Gösteriyor?
Dünyaya baktığımızda, özelleştirmenin genellikle piyasaları serbestleştirici ve rekabeti artırıcı reformların bir parçası olarak uygulamaya konduğunu görüyoruz. Özelleştirme yerine özerkleştirmeyi savunanlar bundan hareketle, özelleştirme sonucu verimlilik ve performansta gözlenen artışın mülkiyetin el değiştirmesinden ziyade rekabetçi bir ortamda faaliyet gösterme mecburiyeti sonucunda ortaya çıktığını öne sürmekte. Özerkleştirme savunucuları açısından rekabet; verimlilik ve performans artışında mülkiyetin el değiştirmesinden daha önemli bir etkendir.
Özerkleştirme yanlılarının iddialarını destekleyecek çok az sayıda da olsa bazı örneklerden bahsedebiliriz. Örneğin; İngiltere’de elektrik sektöründeki rekabet ve özelleştirmenin etkilerini araştıran bir çalışma, bu sektörün özelleştirilmeyen ama rekabete açılan kesimlerindeki verimlilik artışının, özelleştirilen ama rekabete açılmayan (ya da sektörün diğer kesimleri kadar rekabete açılmayan) kesimlerindeki verimlilik artışından daha fazla olduğu sonucuna varıyor. Ancak altyapıya ilişkin bu tip çok nadir örnekler, rekabetin mülkiyetten çok daha önemli olduğu gibi bir genellemeye gitmemizi mümkün kılmıyor açıkçası.
Bir an için özerkleştirme taraftarlarının düşüncelerine iştirak ederek, rekabet ve piyasanın rekabetçi bir biçimde yeniden yapılandırılmasının verimlilik ve performans artışı için tek başına gerekli ve yeterli koşullar olduğunu farz edelim. O halde, durum özerkleştirme taraftarlarının iddia ettiği gibi ise, bu rekabet ve yeniden yapılandırma neden özelleştirme olmaksızın ortaya çıkamıyor bir türlü?
Gerçekten 1980 öncesi dönemde dünyanın çeşitli ülkelerinde kamu iktisadî teşebbüslerini (KİT’ler) yeniden yapılandırmaya ve serbest piyasa rekabetine açmaya yönelik ciddi reform çabaları olmuştu. Ancak her defasında KİT’lerin rekabete ve değişime karşı inatçı bir biçimde direndikleri görüldü. Bunun sebebi KİT’lerin problemlerinin nasıl çözüleceğinin bilinmemesi değildi kesinlikle. Sebep daha ziyade işbaşındaki hükümetlerin -büyük ölçüde politik sebeplerle- ihtiyaç duyulan reformları uygulamadaki acizliği, isteksizliği ya da bu reformlara piyasada gerekli davranış değişiklikleri ve teşvikleri yaratacak yeterli süre şansı vermemesi idi. Reformların yavaş yavaş sonuç vermeye başladığı durumlarda bile, zaman içinde politik müdahaleler sonucu geri adım atıldığı ve reform uygulamasına devam edilmediği görüldü. (Bunun çok nadir bir istisnası Çin’dir.)
Hükümetler KİT’leri rekabete açtığında, serbest piyasa (rekabet) şartlarına ayak uyduramayan kuruluşların tasfiyesine ve sektörden çekilmesine asla müsaade etmediler. Zira bunu bir tür “siyasi intihar” telakki ettiler. Rekabete ayak uyduramayan ve sürekli zarar eden kamu banka ve kuruluşlarına yüksek miktarlı kaynak transferi yapıp sunî destekler vererek, bizatihi serbest rekabetin temel prensiplerini çiğnediler ve çoğu kez haksız rekabete yol açtılar.
Yapılan ampirik çalışmaların büyük ekseriyeti özelleştirilen (ya da özel sektör) kuruluşların KİT’lere ve kamu bankalarına göre, tüm sektörler ve piyasa yapılarında çok daha yüksek performans gösterdiğine işaret ediyor. Bu iktisaden hem gelişmiş, hem de gelişen ekonomiler için geçerli bir durum. Kamu mülkiyetinin potansiyel olarak rekabetçi sektörlerde daha iyi performans gösterdiğine dair hiçbir kanıt yok.
Özelleştirme: Rekabetin “Olmazsa Olmaz” Şartı
Teori, mülkiyet-ekonomik performans ilişkisinde bir tür “agnostik” tavır sergilese de, ampirik çalışmalar mülkiyet faktörünün önemini güçlü bir şekilde destekliyor. Şahsen özel mülkiyet ve serbest rekabetin kesinlikle birbirinden bağımsız olgular olmadığını düşünüyorum. Rekabet esas itibarıyla bir sektöre giriş ve sektörden çıkış (tasfiye) serbestisinin mevcut olması, serbest piyasa şartları içinde kurulan iktisadî kuruluşların yine serbest rekabet şartları içinde iflas ve tasfiyesine imkan tanınması durumudur. Bu şartlara uyum sağlayamayan ve zarar eden bir kuruluşun iflas ve tasfiyesinin önündeki engelleri kaldırmak, aynı zamanda sektöre yeni girişlerin önündeki engelleri kaldırmak anlamına gelir.
Piyasa şartlarına uyum sağlayamayan ve zarar eden özel sektör kuruluşlarının iflas ve tasfiyesi için hiçbir engel bulunmamaktadır. Peki aynı durum, özerkleştirilmiş bile olsa, kamu banka ve şirketleri için de geçerli olacak mıdır? Bu, özerkleştirme taraftarlarının olmayan gereken, ama hiç de kolay cevaplandıramayacakları bir sorudur. Kamu mülkiyetindeki, örneğin bir bankanın, özerk bir yapıya kavuşmuş olsa bile, serbest piyasanın rekabet şartlarına uyum sağlayamaması ve sürekli zarar üreten bir yapıya dönüşmesi halinde, hangi hükümet onun iflasına ve piyasadan çekilmesine müsaade edecek; böyle bir “politik riski” göze alabilecektir? Dünyada hiçbir hükümet bugüne kadar bu riski göze alamadı. Bunun yerine, bu tür zarar üreten kuruluşları yüksek maliyetli kamu kaynakları ile sunî biçimde ayakta tutmaya çalıştı. Bir hükümet bu tür banka ve kuruluşların yaşamasına müsaade ediyorsa, bu bizatihi rekabeti bozan ve özel sektör aleyhine haksız rekabete yol açan bir uygulamadır. Bu şartlarda hangi yerli ve yabancı özel sektör sermayesi böyle bir sektöre girer?
Serbest rekabet ve özel mülkiyet birbirinden ayrı düşünülebilecek olgular değil, bizatihi birbirini tamamlayıcı ve pekiştirici olgulardır. Serbest rekabeti daha etkin kılmak mülkiyet değişimi, yani özelleştirme ile mümkün olur.
Tek Başına Özelleştirme Yeterli midir?
Özel mülkiyetin ve serbest piyasa rekabetinin birbirini pekiştirici ve tamamlayıcı unsurlar olduğunu belirtmiştim. Nasıl ki serbest rekabet özelleştirme ile daha etkin hale gelecekse, özelleştirme de kendisinden beklenen tüm potansiyeli ancak serbest rekabet şartları içinde gerçekleştirecektir. Özelleştirme yapan hükümetlerin eş anlı olarak serbest rekabet şartlarının oluşmasını sağlayacak hukukî ve kurumsal düzenlemeleri gerçekleştirmesi de zaruridir. Özelleştirmenin tekelci bir piyasa yerine serbest rekabet şartları oluşturarak gerçekleştirilmesi, belki bir defaya mahsus, beklenen satış hasılatını azaltabilir. Ama özelleştirmenin temel gayesinin bir defaya mahsus yüksek satış hasılatı elde etmekten öte, ekonomide uzun vadede verimlilik artışı ve serbest rekabet sağlama olduğu unutulmamalıdır.
Özelleştirmeye ilişkin ampirik çalışmalar da, sadece mülkiyet değişiminin ekonomik performansı artırmak için yeterli olmadığı sonucuna varıyor. Serbest rekabet şartlarının oluşturulması, sektöre giriş ve çıkış önündeki engellerin kaldırılması, sağlam bir düzenleme ve denetleme çerçevesinin oluşturulması ve sermaye piyasalarının geliştirilmesi gibi kurumsal reformlar eşliğindeki bir özelleştirme, beklenen yararları sağlayacaktır.
Kamu Bankalarının Özelleştirilmesi Geciktirilmemelidir
Bankalar tüm ekonomilerde özel durumlardır. Onların problemleri diğer sektörleri ve topyekûn ekonomiyi ciddi biçimde etkileyebilir. Bunun toplumsal hafızamızdaki en yakın örneği, Türkiye’de 2001 yılında bankacılık sektöründen kaynaklanan krizdir.
Düzenleme ve denetlemenin zayıf olduğu ortamlarda, iyi tasarlanmadan uygulamaya konan banka özelleştirmeleri ciddi problemlere yol açar. 1970’lerin sonunda Şili’de, 1990’ların başında Meksika’da yaşananlar buna iyi birer örnektir. Buna karşın, örneğin Çek Cumhuriyeti gibi kamu bankacılığında ısrar eden bazı ülkeler de aynı ölçüde problemler yaşamıştır. Nasıl ki düzenleme ve denetlemenin zayıf olduğu ortamlarda yapılan çok acele banka özelleştirmeleri problemlere yol açıyorsa, kamu bankalarının özelleştirilmesinde yaşanan aşırı gecikmeler de çok daha büyük sorunlara ve özel kesim reformlarının etkinliğinin azalmasına yol açmaktadır. Buna mukabil, Polonya ve Macaristan özelleştirme konusunda başarılı örneklerdir. Bunun temel sebepleri, kamu bankalarının özelleştirilmesinin özelleştirme sürecinin ilk aşamalarında yapılması, bankaların batık alacak sorunlarının diğer ülkelere göre daha hızlı çözüme kavuşturulması ve iflas, tasfiye gibi zor hukukî ve kurumsal reformların süratle devreye sokulmasıdır.
Türkiye’de kamu bankacılığına devam edilmesini savunan görüşler, bu konuda çeşitli gerekçeler öne sürebilir. Kamu bankalarının ekonomide toplum yararına bir “misyon” ifa ettiği, kredi kaynaklarını toplumun önceliği olan alanlarına ve hak eden kesimlerine daha iyi dağıttığı, kısacası toplumsal bir fayda ürettiği iddia edilebilir. Ama uygulama kamu bankacılığının toplumsal fayda üretmek yerine, topluma çok ciddi faturalar çıkardığını göstermiştir. Kaldı ki, ekonomide bazı sektörlere, faaliyet alanlarına ve kesimlere teşvik ve destek sağlanacaksa, bunun yolu kamu bankacılığı yapmak değil, bu amaçla ayrılacak bütçe kaynaklarının (sübvansiyonların) özel bankacılık kesimi yoluyla topluma aktarılmasıdır.
Özelleştirmenin Yegane Alternatifi Özelleştirmedir
Kamu bankalarının ve iktisadî kuruluşların özelleştirme yerine özerkleştirilmesi teklifinin serbest piyasa ekonomisine ve Türkiye’nin mevcut gerçeklerine tekabül eden problemlerin çözümüne katkı sağlayacak bir teklif olmadığı kanaatindeyim. Bu teklif, en ufak bir zaman kaybına bile tahammülün olmadığı bir ortamda Türkiye’ye zaman kaybettirmekten, mevcut sorunların çözümünü, gelecekte daha büyük maliyetler pahasına ertelemekten başka bir fayda (!) sağlamayacaktır.
Hükümetin özelleştirme konusuna öncelik tanıyıp bu konuda ciddi bir çaba içine girmiş olması Türk ekonomisi adına çok olumlu bir adımdır. Çözüm, serbest rekabet şartlarının oluşturularak özelleştirme çabalarına daha da ivme kazandırılmasıdır.
Paylaş
Tavsiye Et