AB’NİN, ortak karar alma, siyaset belirleme ve alınan kararları uygulama konularında en fazla zorlandığı noktalar şüphesiz dış politika ve güvenlik alanlarındadır. AB üyesi ülkelerin, birlik derinlik kazandıkça, kendi ulusal çıkarlarının ötesine geçerek AB olarak farklı bir aktör gibi siyasetlerini belirlemeleri beklenmekteydi. Ancak AB üyesi ülkeler siyasetlerini halen büyük ölçüde ulusal aktörler olarak kendi çıkarları doğrultusunda ikili ve çoklu ilişkiler şeklinde belirliyorlar. Bu ikircikli tavrın ortaya çıkmasında AB karar alma mekanizmalarındaki hantallığın ve esneklikten yoksunluğun önemli etkileri vardır. Karar alma mekanizmalarındaki bu aksaklıklar kendisini en çarpıcı şekilde Bosna Savaşı ve ABD’nin Irak müdahalesi esnasında gösterdi. Bu krizler esnasında birlik üyesi ülkelerin gösterdikleri çelişkili ve tutarsız tavırlar çokseslilikten ziyade, çıkarlar uyuşmazlığının ve karar alma mekanizmalarındaki başarısızlığın bir yansıması şeklinde okunmalıdır.
Son 30 yıl içersinde AB; ABD, Rusya, Japonya, Çin ve Hindistan ile birlikte temel uluslararası aktörlerden biri haline geldi. AB iktisadi açıdan en önemli küresel aktördür, fakat diğer alanlarda özellikle dış politika ve güvenlik alanlarında halen etkin küresel bir aktör olarak temayüz edemedi. AB’nin bugüne değin lokal ve bölgesel krizlere ve anlaşmazlıklara müdahale konularında, küresel ve bölgesel barışın ve istikrarın tesisi konularında aktif ve etkin bir müdahalesi söz konusu olamadı. AB’nin ekonomi alanındaki etkinliği ile güvenlik ve dış ilişkiler konularındaki etkinlikleri arasında bir orantısızlık ve dengesizlik mevcut. Gerek AB liderleri, gerekse AB üyesi ülkelerin kamuoyları, AB siyaset yapımı mekanizmalarının güvenlik ve dış ilişkiler konularında daha etkin rol oynamasının beklentisi içindeler. Ortak dış politika ve güvenlik politikaları üretimindeki aksaklıklar birliğin siyasi meşruiyetini de olumsuz yönde etkiliyor. Genişleme ile birlikte, birliğin dış politika ve güvenlik konularındaki karar alma mekanizmaları ve süreçlerinin daha da hantallaşması bekleniyor.
AB’nin güvenlik ve dış politika konularında öncelikli olarak ilgilendiği bölgeler Balkanlar, Orta Doğu, Kuzey Afrika, Doğu Akdeniz, ve Rusya Federasyonu bölgeleridir. AB’nin bu bölgelerdeki krizler ve güvenlik sorunları karşısında gösterdiği tutarsız ve yetersiz tavırlar birliğin güvenlik ve dış politika alanlarında ne kadar kırılgan bir yapıda olduğunu ortaya koyuyor. ABD, Rusya ve Çin gibi dış aktörler bu iç çelişkilerin getirdiği güçsüzlükten faydalanıp iç dengelerle oynamakta ve hassas konularda AB’yi kendi çıkarları doğrultusunda devre dışı bırakmayı başarabilmekteler. AB’nin Balkanlar, Kafkasya, Orta Doğu ve Kuzey Afrika gibi kendi genişleme alanlarıyla ilişkili bölgelerdeki sorunlara dair etkin bir ortak siyaset belirleyip uygulayamaması, ABD’nin kademeli olarak bu bölgelere yerleşmesini kolaylaştırdı. ABD’nin bu bölgelerdeki yayılım süreci halen AB aleyhinde ilerlemektedir. Dış ilişkiler konusundaki birlik içi anlaşmazlıklarla, dış anlaşmazlıklar birbiriyle doğrudan bağlantılıdır. Son dönemlerde ağırlıklı olarak Fransız ve Alman çıkarları doğrultusunda yönlendirilen AB dış politikasına dair diğer aktörlerin tepkisel tavırları oldu ve bu tepkisel tavırlar birlik içi kurumlar ve karar alma mekanizmaları yoluyla giderilemedi. İngiltere’nin AB dış politikası ve güvenlik politikalarını göz ardı ederek ABD ile sürdürmekte olduğu stratejik ortaklık birlik içi bölünmede katalizör rolü oynuyor. Bu süreçte İngiltere’ye son olarak İspanya ve Portekiz de eklendi, İtalya da zaman zaman ikili oynayabiliyor. AB iktisadi alanda ise daha başarılı bir küresel aktör olarak karşımıza çıkıyor.
AB’nin uluslararası etkinliğine dair yapılan eleştirilerin önemli bölümü üye ülkeler arasındaki çıkar uyumsuzluklarına odaklanmış durumdadır. Ancak bu eleştiriler AB kurumları arasındaki uyumsuzlukları ve yetki karmaşasını göz ardı ediyor. Birliğin ticaret, yardım, adalet, içişleri ve çevre politikaları; dış politika ile bağlantılıdır ve dolayısıyla uyumlu olarak çalışmak mecburiyetindedir. Ancak AB kurumları arasındaki yetki ve sorumluluk karmaşası karar alma konusunda birçok soruna neden oluyor ve birçok mesele yetki ve sorumluluk karmaşası nedeniyle ortada kalabiliyor. Dış politikadaki, ulusüstü bir mantığa göre kurulan Ortak Dışişleri ve Savunma Politikaları, ve hükümetler arası mantığa göre işleyen Dış İlişkiler Komisyonu arasındaki ayrım zamanla ortadan kaldırılmalıdır.
AB Savunma ve Dış İlişkilerde Karar Al(ama)ma Mekanizmaları
AB’nin dış politika ve güvenlik konularındaki temel kurumu olan Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası ODGP’nin resmi anayasal temelleri 1992 Maastrich Anlaşması ile ortaya kondu. 1997 Amsterdam Anlaşması ile de üye ülkeler anayasal hazırlıklarda yeni düzenlemelere gittiler ve Dışişleri ve Güvenlik Politikaları Yüksek Temsilcilikleri kuruldu. Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası’na göre AB’nin belli bir bölgeye dair temel çıkarlarını belirlemedeki kriterler şu şekilde belirlendi:
Ülkenin veya bölgenin birliğe coğrafi yakınlığı
Bölgenin veya ülkenin siyasi ve iktisadi istikrarının birlik açısından önem arzetmesi
Birliğin güvenlik çıkarlarına dair tehditlerin söz konusu olması
Ortak Dışişleri ve Güvenlik Politikası’nın temel işlev alanları ise şu şekilde tanımlandı:
Demokratik kurum ve prensiplerin güçlendirilmesi.
Bölgesel istikrar ve işbirliğinin desteklenmesi.
Acil durumlar ve kriz durumlarındaki uluslararası yardım ve müdahale çabalarına destek olunması.
Terörizmin, silahlanmanın uyuşturucu trafiğinin önlenmesine yönelik işbirliğinin artırılması.
Başarılı hükümetlere destek olmak.
Amsterdam Anlaşması (1997) ile kurulan Dışişleri Yüksek Temsilciliği Javier Solana’nın etkin çalışmaları sayesinde, Orta Doğu ve Balkanlar’da söz sahibi olmaya başladı, 2002 yılında Sırbistan ve Karadağ arasında anlaşmaya varılmasında Solana’nın müzakerelerinin önemli etkileri oldu. ODGP’ye bağlı Dışişleri Yüksek Temsilciliği Orta Doğu Barış Süreci ve Filistin-İsrail müzakerelerinde de etkin rol oynamaya çalıştı. ODGP’ye ek olarak Romano Prodi başkanlığındaki Dış İlişkiler Komisyonu’nun da AB içinde benzer işlev gören ikinci bir kurum olarak faaliyet göstermesi dış ilişkiler ve savunma konusunda karar almayı zorlaştırmakta ve kurumların işlerliğini olumsuz yönde etkilemektedir. AB içerisindeki dışişleri ve savunma konularında benzer işlevleri gören kurumlar, karar alma ve uygulamayı etkinleştirmekten ziyade birbirlerini denetleyip dengelemek işlevini görmektedir. Mevcut haliyle AB’nin dış ilişkiler ve savunma konularında entegre bir süper güç olarak hareket etmesi beklenemez.
ODGP’nin temel eksiklikleri şunlardır:
Alınan kararlarda tüm üyelerin onayı gerekiyor.
Kararların yeterli düzeyde bir hazırlıktan yoksun olması; gerekli beceriye sahip, açık bir biçimde ve işlevsel bir şekilde kurgulanmış bir dış politika mekanizmasının eksikliğinden kaynaklanıyor.
Altı aylık dönüşümlü başkanlık prensibi nedeniyle birçok alanda devamlılık sağlanamıyor.
Politikaları ve kararları uygulamak için tutarlı bir mekanizma mevcut değil.
Avrupa Parlamentosu’nun müdahale ve katkıları en iyimser yorumla yüzeyseldir.
ODGP karar alma ve uygulama işleyiş süreci birkaç aşamadan oluşuyor ve her aşamada birden çok aktörün sürece dahil olması söz konusu. Bu nedenle karar alma süreci oldukça uzun sürebiliyor ve çıkan sonuçlarda istenilen verim alınamıyor. Dış aktörler de zaman zaman çeşitli kanallarla bu sürece dahil olabiliyorlar. Karar alma ve uygulama süreci temel olarak altı aşamadan oluşuyor: Gündem belirleme, karar alma, uygulama, kaynak ve fon sağlama, performans değerlendirme ve demokratik denetim. Her aşamada değişik aktörler ve değişik aktör grupları rol alıyor ve bunların her birinin farklı işleyiş mantıkları var. Karar alma ve uygulama süreci her ne kadar kendi içinde rasyonel ve tutarlı bir görüntü çizse de bu kadar karmaşık ve çok boyutlu bir süreçte kararların sekteye uğraması oldukça anlaşılır bir durumdur. Bunun yanı sıra süreçte yer alan farklı aktörlerin farklı yetki ve sorumlulukları var; kamuoyları, medya, iş çevreleri ve dış ülkeler bu süreçte kararlara çeşitli açılardan etki edebiliyorlar. Yan aktörlerin çıkar ve tavırları da sürece dahil edilirse, karar alma ve uygulama çok daha karmaşık bir hal alır.
Tabloda görüldüğü gibi AB yeni ve henüz tamamlanmamış bir projedir. Bu nedenle mevcut haliyle kurumsal yapısı ve işleyiş yapısı ideal bir sistemin oldukça gerisindedir. ODGP ulusüstü mantıkla kurgulanmış, oldukça karmaşık bir siyaset yapım sürecidir. Ancak ODGP’nin işlerlik kazanıp AB’nin güvenlik ve dış ilişkiler konularındaki ihtiyaçlarını karşılayabilmesi için belli başlı handikaplarını aşması gerekiyor.
ODGP kararları salt çoğunluk esasına göre alınmalıdır.
AB’nin Dışişlerinde uzman bir konseye ihtiyacı vardır.
AB’nin dış politika kararlarını hazırlamak için becerikli ve yetenekli mekanizmalara ihtiyacı vardır (ABD deki think-tankler ve üniversiteler bünyesindeki araştırma merkezleri bunun için örnek alınabilir).
Alınan kararları uygulamadaki aksaklıkları ve gecikmeleri önleyici önlemler alınmalıdır.
Kurumsal işleyişle ilgili bu aksaklıklar giderildikten sonra da (eğer giderilebilirse) AB’nin ideal bir şekilde işleyip işleyemeyeceği bir muammadır; zira kurumların ve süreçlerin işleyebilmesi için her şeyden önce aktörlerin irade göstermesi ve sorumlulukları üstlenmesi gerekiyor.
Paylaş
Tavsiye Et